摘要
“十五五”時期大體上與貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》的時間段基本重疊，由此，研究、制定和實施“十五五”規(guī)劃的過程，本身就是貫徹落實《決定》提出的各項改革任務(wù)的過程?！笆逦濉睍r期在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中具有特殊重要性，既是我國推動實現(xiàn) 2035 年“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)”的關(guān)鍵期，也是我國由“中等偏上收入組”國家（或地區(qū)）邁進(jìn)“高收入組”國家（或地區(qū)）的關(guān)口期。同時，“十五五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還將面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)三個方面的重大變化：一是傳統(tǒng)工業(yè)化基本完成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)更為緊迫；二是城鎮(zhèn)化“加速期”逐漸步入尾聲，開始向城鎮(zhèn)化“成熟期”過渡，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要更為迫切；三是“人口數(shù)量紅利”減弱，人口結(jié)構(gòu)老齡化和少子化挑戰(zhàn)加劇。當(dāng)下，需要針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的新特征，細(xì)化貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的舉措，在推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的過程中，釋放經(jīng)濟(jì)增長新動能，助力“十五五”時期整體經(jīng)濟(jì)增速保持在合理區(qū)間，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平邁上更高臺階。
關(guān)鍵詞：“十五五”規(guī)劃；經(jīng)濟(jì)社會；高質(zhì)量發(fā)展；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化；人口結(jié)構(gòu)
圍繞黨的中心任務(wù)謀劃和部署改革，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段變化前瞻性地研究制定五年規(guī)劃，是我國國家治理的兩項寶貴經(jīng)驗。黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對未來一段時期全面深化改革作出了系統(tǒng)部署，提出了一系列改革任務(wù)?！稕Q定》明確提出：“到二〇二九年中華人民共和國成立八十周年時，完成本決定提出的改革任務(wù)?！碑?dāng)前，第十五個五年（以下簡稱“十五五”，2026 —2030 年）規(guī)劃的前期謀劃工作已經(jīng)啟動?？紤]到研究、制定和實施“十五五”時期大體上與貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》的時間段基本重疊，研究、制定和實施“十五五”規(guī)劃的過程，本身就是貫徹落實《決定》提出的各項改革任務(wù)的過程。
基于對“十五五”時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段的總體定位，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)將面臨的重大變化，本文聚焦貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》精神、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就加快推進(jìn)新型工業(yè)化、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展提出若干具體政策建議。
一、“十五五”時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體階段定位
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體階段定位而言，“十五五”時期在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有特殊的重要性。這種特殊重要性集中地體現(xiàn)在兩個方面：一方面，“十五五”時期是我國推動 2035 年“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)”的關(guān)鍵期；另一方面，按照世界銀行的界定標(biāo)準(zhǔn)，“十五五”時期是我國由“中等偏上收入組”國家（或地區(qū)）邁進(jìn)“高收入組”國家（或地區(qū)）的關(guān)口期。
（一）實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”的關(guān)鍵期
2017 年，黨的十九大報告提出到 2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)（以下簡稱“2035 年目標(biāo)”）。2021 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對“2035 年目標(biāo)”的經(jīng)濟(jì)含義作了進(jìn)一步闡述，提出到 2035 年時“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”。2022 年，黨的二十大報告再次重申了這一目標(biāo)，提出到 2035年我國發(fā)展的總體目標(biāo)是“經(jīng)濟(jì)實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值邁上新的大臺階，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平”。以 2020 年為基點，實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”的過程跨越“十四五”“十五五”“十六五”三個五年規(guī)劃時期。
2023 年，我國的人均 GDP 為 89358 元，按照當(dāng)年人民幣兌美元 1∶7.0467 的平均匯率計算，折合 12681 美元。如果以 25000 美元作為中等發(fā)達(dá)國家人均 GDP 的參考基準(zhǔn)，那么要實現(xiàn)“2035年目標(biāo)”，2020 — 2035 年需要保持 5.82% 的年均“綜合經(jīng)濟(jì)增長率”。如果將中等發(fā)達(dá)國家對應(yīng)的人均 GDP 標(biāo)準(zhǔn)調(diào)低至 20000 美元，那么 2020 — 2035 年也需要達(dá)到 3.87% 的年均“綜合經(jīng)濟(jì)增長率”才能確保實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”。“十五五”時期上承“十四五”時期，下啟“十六五”時期，是推動實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”的關(guān)鍵期?？紤]到經(jīng)濟(jì)增長率隨發(fā)展水平遞減的一般規(guī)律，“十五五”時期的我國經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)努力高于上述均值，從而為“十六五”時期留下彈性空間。如果在“十五五”時期能夠?qū)崿F(xiàn)適當(dāng)高一些的經(jīng)濟(jì)增長速度，高質(zhì)量發(fā)展得到更為有效的推進(jìn)，那么就能為到 2035年實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平的目標(biāo)爭取到更多的主動權(quán)，謀求更大的確定性。
（二）由世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的“中等偏上收入組”邁進(jìn)“高收入組”的關(guān)口期
世界銀行每年會根據(jù)人均 GNI（國民總收入）的高低將各個國家或地區(qū)劃分為四類。按照世界銀行最新發(fā)布的 2024 財年的界定標(biāo)準(zhǔn)（對應(yīng)于 2022 年各個國家或地區(qū)人均 GNI 數(shù)據(jù)），人均GNI 低于或等于 1135 美元的屬于“低收入組”，人均 GNI 高于 1135 美元但低于或等于 4465 美元之間的屬于“中等偏下收入組”，人均 GNI 高于 4465 美元但低于或等于 13845 美元之間的屬于“中等偏上收入組”，人均 GNI 高于 13845 美元的屬于“高收入組”。2022 年，我國人均 GNI 為12850 美元，根據(jù)世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在“中等偏上收入組”中排在較為靠前的位置，但距離“高收入組”門檻仍有一定差距。2023 年，我國人均 GNI 為 13400 美元，但由于世界銀行因較高的全球平均通脹水平大幅調(diào)高了“高收入組”國家（或地區(qū)）的門檻值，我國仍然未能進(jìn)入“高收入組”行列。綜合考慮未來一段時期我國實際經(jīng)濟(jì)增速和通貨膨脹率以及世界平均的通貨膨脹率，我國人均 GNI 水平大概率將在“十四五”末期或“十五五”初期超過世界銀行標(biāo)準(zhǔn)下的“高收入組”國家（或地區(qū)）的門檻值。換言之，“十五五”時期將是決定我國能否成功跨越中等收入陷阱并穩(wěn)定保持在“高收入組”國家（或地區(qū)）行列的重要關(guān)口期。
世界銀行的上述劃分標(biāo)準(zhǔn)為觀察比較各個國家或地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提供了一種定量依據(jù)，在全球范圍內(nèi)具有較強(qiáng)的影響力，很多國家和國際組織在政策制定過程中都將其作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)。我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到：一方面，世界銀行界定的“高收入組”國家并不等同于“發(fā)達(dá)國家”。即便“十五五”時期我國人均 GNI 超過世界銀行“高收入組”國家（或地區(qū)）的門檻值，在未來一段時期內(nèi)，我國仍將是發(fā)展中國家，仍將處于社會主義初級階段。另一方面，作為一個超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間存在巨大差異，發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出。在城鄉(xiāng)差距方面，2023 年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到 51821 元，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為 21691 元，兩者之間仍存在 2.39 的倍差。在區(qū)域差距方面，2023 年北京市和上海市的人均GDP 分別超過了 20 萬元和 19 萬元，江蘇省超過了 15 萬元，福建省、浙江省、天津市、廣東省均在 10 萬元以上，這些省份的人均 GDP 水平均已高于世界銀行界定“高收入組”國家（或地區(qū)）的門檻值。與此同時，甘肅省、黑龍江省、廣西壯族自治區(qū)、貴州省等省份的人均 GDP 在 2023年僅為 5 萬元上下，不僅低于全國平均水平，而且仍處于世界銀行“中等偏上收入組”的較低區(qū)間，距離“高收入組”門檻差距較大（見表 1）。經(jīng)過接下來幾年的努力，即便“十五五”時期按照全國人均 GNI 指標(biāo)來衡量我國從整體上進(jìn)入世界銀行“高收入組”國家行列，但從結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村地區(qū)和中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均 GNI 仍處于較低水平，仍然存在迫切的發(fā)展需要。
當(dāng)然，辯證地看，城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)實也為下一步通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城市帶動農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)提供了可能性。對于像我國這樣中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體而言，城鄉(xiāng)區(qū)域之間的戰(zhàn)略騰挪和相互帶動，構(gòu)成了一種獨特的優(yōu)勢。相對而言，小型經(jīng)濟(jì)體和中央政府治理能力偏弱的國家就很難做到這一點。正是在這樣的背景下，黨的二十屆三中全會《決定》提出了“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”“促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”“完善實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”“構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制”等重大戰(zhàn)略舉措。
二、“十五五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將面臨三個重大變化
“十五五”時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將面臨三個重大變化：一是工業(yè)化進(jìn)程的階段轉(zhuǎn)換；二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段轉(zhuǎn)換；三是人口結(jié)構(gòu)的重大變化。這三個重大變化構(gòu)成“十五五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性特征，給產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、財政、金融等帶來方方面面的影響，其中既蘊(yùn)含著諸多新的發(fā)展機(jī)遇，也潛藏著一些困難挑戰(zhàn)。
（一）工業(yè)化進(jìn)程的階段轉(zhuǎn)換：傳統(tǒng)工業(yè)化基本完成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)更為緊迫
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不斷向上攀爬的核心驅(qū)動因素。從歷史上看，決定一個國家能否實現(xiàn)由中等收入水平向高收入水平實現(xiàn)跨越的最重要因素，就在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否及時轉(zhuǎn)型升級。阿根廷、巴西、俄羅斯、菲律賓等國家，之所以要么陷入“中等收入陷阱”，要么受資源品國際市場行情影響，經(jīng)濟(jì)長期難以走出大幅波動，根本原因就在于這些國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展停留在中低端水平，未能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，有的國家甚至出現(xiàn)了過早“去工業(yè)化”和產(chǎn)業(yè)“空心化”問題。而日本、韓國等國家之所以成功邁向高收入國家行列，主要原因就是其在相應(yīng)發(fā)展階段較好地實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。
對世界經(jīng)濟(jì)史的經(jīng)驗分析表明，當(dāng)一個國家達(dá)到人均 GDP 約 12000 美元的水平之后，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往會面臨“后有追趕、前有圍堵”的特殊狀態(tài)：一方面，隨著人均工資水平的提升，低勞動力成本優(yōu)勢趨于減弱，服裝鞋帽、家電和電子產(chǎn)品裝配制造等勞動密集型中低端產(chǎn)業(yè)逐步向工資水平較低的后發(fā)國家轉(zhuǎn)移；另一方面，在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由中低端向高端轉(zhuǎn)型、由加工制造等低附加值環(huán)節(jié)向技術(shù)研發(fā)和品牌營銷等高附加值環(huán)節(jié)延伸的過程中，這些國家與發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)性減弱、競爭性加強(qiáng)，于是必然遭到來自發(fā)達(dá)國家在科技創(chuàng)新、國際貿(mào)易、國際投資等領(lǐng)域的圍堵壓制。因而，一個國家進(jìn)入該發(fā)展階段時，往往會面臨較為復(fù)雜逼仄的外部環(huán)境，轉(zhuǎn)型升級并不容易——既要努力加大技術(shù)創(chuàng)新和品牌營銷等綜合運營能力，營造新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢；也要盡可能維持原有中低端產(chǎn)業(yè)的競爭力，防止其過快流出。
當(dāng)前，我國傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)逐步告一段落。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，新中國成立之后，我國的工業(yè)化進(jìn)程開始加速推進(jìn)，工業(yè)增加值在 GDP 中的比重由不足 20% 持續(xù)上升至1980 年的 43.9%。20 世紀(jì) 80 年代到 2010 年之前，工業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值在 GDP 中所占比重總體處于較高水平，之后開始逐步下降。截至 2023 年，工業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)增加值在 GDP 中所占比重分別下降至 31.7% 和 38.3%。單看制造業(yè)增加值在 GDP 中所占比重，也由 2006 年 32.5% 的最高點下降至 2023 年的 26.2%（見圖 1）。這一過程與其他發(fā)達(dá)國家歷史上工業(yè)和制造業(yè)占比呈“倒 U”型趨勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律基本一致；即便如此，目前我國制造業(yè)增加值占 GDP 比重仍顯著高于美歐日等發(fā)達(dá)國家以及印度、巴西、越南等新興市場經(jīng)濟(jì)體，我國制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚的優(yōu)勢仍然突出。從主要工業(yè)品產(chǎn)量來看，布、化肥、鋼鐵、水泥、玻璃、汽車等傳統(tǒng)工業(yè)時代的代表性工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量近年來或穩(wěn)定在某一水平不再增長，或增速明顯放緩。其中，布產(chǎn)量在 2016 年達(dá)到峰值 906.8 億米，此后開始下降，2023 年降至 294.9 億米。農(nóng)用氮、磷、鉀化肥產(chǎn)量在 2015 年達(dá)到 7432.0 萬噸的峰值，此后開始逐漸減少，2023 年降至 5713.6 萬噸。鋼鐵產(chǎn)量持續(xù)快速增長的趨勢在 2020 年之后明顯放緩，產(chǎn)量基本穩(wěn)定在 2020 年的水平。水泥、平板玻璃、彩色電視機(jī)的產(chǎn)量在 2020 年之后也基本穩(wěn)定或略有下降。汽車產(chǎn)量在 2017 年達(dá)到 2901.8 萬輛的峰值之后開始下行，盡管后來受對外出口和新能源汽車技術(shù)替代影響產(chǎn)量再度上升，在 2023 年達(dá)到 3011.3萬輛，但這一數(shù)值也僅僅略高于 2017 年的峰值（見圖 2）。
當(dāng)傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化告一段落之后，新型工業(yè)化階段的主要任務(wù)是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前，新一輪信息技術(shù)革命和新一輪能源技術(shù)革命交相輝映，為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了難得的歷史機(jī)遇。在信息技術(shù)方面，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、量子信息等技術(shù)快速發(fā)展的背景下，產(chǎn)業(yè)變革迎來了新契機(jī)。除了數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展壯大之外，通過數(shù)字化、智能化技術(shù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能，也能夠起到帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的效果?？陀^上，現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)整體上的數(shù)字化、智能化水平還有較大提升空間，農(nóng)林牧漁、工業(yè)制造、建筑工程、生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有大量環(huán)節(jié)尚未啟動數(shù)字化、智能化變革，或數(shù)字化、智能化程度仍處于較低水平。推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化發(fā)展的過程，既能夠創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點和投資機(jī)會、帶動短期經(jīng)濟(jì)增長，也能夠提高全要素生產(chǎn)率、促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。
在能源技術(shù)方面，近年來隨著光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、電池制造、儲能、電力配送等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步，人類社會正在迎來新一輪能源革命。我國在光伏風(fēng)電等新能源裝備制造、儲能、輸配電、新能源汽車等領(lǐng)域積累起了顯著的技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)能優(yōu)勢，成為全球新一輪能源革命的重要引領(lǐng)者。“十五五”時期是我國加快推動新能源技術(shù)落地應(yīng)用，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。這一方面，能夠優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，在減少碳排放、改善生態(tài)環(huán)境的同時，降低我國能源對外進(jìn)口依賴；另一方面，能夠在光伏組件、動力電池、新能源汽車、智慧電網(wǎng)等領(lǐng)域不斷鞏固技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，起到換道趕超的效果。同時，“十五五”時期也是我國推動實現(xiàn)“碳達(dá)峰”目標(biāo)的收官期，“十五五”時期減碳工作的進(jìn)展情況既決定了 2030 年“碳達(dá)峰”目標(biāo)能否順利收官，也影響著往后繼續(xù)推動實現(xiàn) 2060 年“碳中和”目標(biāo)的難易程度。
（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段轉(zhuǎn)換：“城鎮(zhèn)化加速期”逐漸步入尾聲，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的
需要更為迫切
根據(jù)經(jīng)典的城市化理論，一個國家的城市化進(jìn)程一般遵循先緩慢上升、而后加速上升、最后逐漸趨于平穩(wěn)的“S”型曲線演進(jìn)規(guī)律。與此相應(yīng)有三個發(fā)展階段，即“城鎮(zhèn)化起步期”“城鎮(zhèn)化加速期”“城鎮(zhèn)化成熟期”。其中，“城鎮(zhèn)化加速期”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程最為關(guān)鍵的階段，又可細(xì)分為“城鎮(zhèn)化加速期前半程”和“城鎮(zhèn)化加速期后半程”兩個子階段。具體到中國而言，20 世紀(jì) 90 年代中期到 2015 年前后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于加速期前半程，“十三五”時期以來進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速期后半程。
2023 年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 66.16%，提前實現(xiàn)了“十四五”規(guī)劃 65% 的預(yù)期目標(biāo)?！笆逦濉睍r期，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程將繼續(xù)向深入推進(jìn)。據(jù)測算，“十五五”期間我國常住人口城鎮(zhèn)化率每年仍有 0.9 — 1 個百分點的上升空間。隨著超過三分之二的人口已經(jīng)常住在城市，“十五五”時期我國的“城鎮(zhèn)化加速期”將逐漸步入尾聲，開始向“城鎮(zhèn)化成熟期”過渡。在此期間，城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)出以下四個方面的特征。
其一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的迫切性增強(qiáng)，時機(jī)也更為成熟。一是第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出更為迫切的要求。要推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，就必須加大制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持賦能力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。同時，文化旅游產(chǎn)業(yè)的繁榮壯大，也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來了新的契機(jī)。二是城鄉(xiāng)要素雙向流動的新格局亟待建立。農(nóng)村人口大量減少之后，農(nóng)村地區(qū)原有的宅基地等要素資源的利用率明顯降低，建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間存在較大的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化配置空間。三是一些鄉(xiāng)村地區(qū)“弱者沉淀”的現(xiàn)象逐漸凸顯。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，農(nóng)村年輕人口大量流出，老年人口占比快速上升；一些農(nóng)村地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)機(jī)能和社會機(jī)能下降，需要城市外部力量帶動扶持。
其二，人口和產(chǎn)業(yè)在地理上更趨集聚。一方面，在市場機(jī)制的作用下，人口和產(chǎn)業(yè)向城市群和都市圈等地區(qū)流動聚集，推動這些地區(qū)成為發(fā)展高地。另一方面，部分三四線城市、縣城和鄉(xiāng)村地區(qū)，由于人口流出規(guī)模較大，經(jīng)濟(jì)體量和社會體量可能由擴(kuò)張轉(zhuǎn)向收縮?！笆湛s型城市”和“收縮型鄉(xiāng)村”如何發(fā)揮自身比較優(yōu)勢、保持經(jīng)濟(jì)社會活力，成為亟待破解的課題。從全國層面來看，勞動、土地、資本等各類要素資源在流入地和流出地之間進(jìn)行優(yōu)化再配置，能夠釋放結(jié)構(gòu)性紅利；與此同時，也需要在流入地和流出地之間把握平衡，解決好不同地區(qū)在生產(chǎn)力布局、社會保障、公共服務(wù)、安全穩(wěn)定等方面面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，從整體上促進(jìn)各類地區(qū)實現(xiàn)更平衡更充分更協(xié)調(diào)的發(fā)展。
其三，房地產(chǎn)發(fā)展進(jìn)入新階段。我國房地產(chǎn)市場在經(jīng)歷了多年的快速擴(kuò)張之后，于 2021 年達(dá)到高點，此后進(jìn)入深度調(diào)整期。2021 年，全國商品房銷售額達(dá)到 18.19 萬億元的峰值，2022 年和 2023 年相繼下降至 13.33 萬億元和 11.66 萬億元。房地產(chǎn)開發(fā)投資等其他主要指標(biāo)也出現(xiàn)較大降幅。由于行業(yè)體量大、上下游鏈條長、關(guān)聯(lián)主體眾多，房地產(chǎn)市場下行對宏觀經(jīng)濟(jì)造成了巨大拖累。經(jīng)過一段時期調(diào)整之后，預(yù)計房地產(chǎn)市場將在“十五五”時期逐步恢復(fù)平穩(wěn)運行，過渡向新的發(fā)展階段。在房地產(chǎn)新發(fā)展階段，盡管總量指標(biāo)相比 2021 年高峰時期將出現(xiàn)大幅落差，但仍存在諸多結(jié)構(gòu)性的機(jī)會與挑戰(zhàn)：一是部分人口流入較多的城市仍然存在較大新增住房建設(shè)需求，同時部分人口流出嚴(yán)重的城市房屋空置問題將更為嚴(yán)重。二是老舊小區(qū)改造、“城中村”改造等更新建設(shè)需求增多。三是隨著租金回報率趨于合理，住房租賃市場尤其是長租房市場迎來新的發(fā)展契機(jī)。四是老百姓對優(yōu)質(zhì)家居環(huán)境和高品質(zhì)物業(yè)服務(wù)的關(guān)注度上升，存量房地產(chǎn)項目優(yōu)化提升和運營管理的需求將顯著增加。
其四，基建投資結(jié)構(gòu)發(fā)生變化?！笆逦濉睍r期，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的項目結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是地下管網(wǎng)、市政道路等低現(xiàn)金流回報甚至缺乏直接現(xiàn)金流回報的基建項目占比上升，而鐵路、高速公路、機(jī)場、港口等相對而言高現(xiàn)金流回報的基建項目占比下降，導(dǎo)致基建投資的成本收益匹配難度加大，需要新的投融資體制機(jī)制加以適配。二是在新一輪科技革命驅(qū)動下，大數(shù)據(jù)中心、智能路網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增多。三是存量基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和改造升級需求增多——除了老舊基礎(chǔ)設(shè)施的正常維護(hù)翻新之外，部分道路交通、電網(wǎng)、教育、醫(yī)療等民生設(shè)施也面臨數(shù)字化智能化的改造升級需要。
（三）人口結(jié)構(gòu)的重大變化：“人口數(shù)量紅利”減弱，人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化和少子化挑戰(zhàn)加劇
人口是影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最具基礎(chǔ)性的一個變量?！笆逦濉睍r期，我國人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)若干新特征，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生一系列深刻影響。
其一，總?cè)丝跀?shù)量和勞動年齡人口數(shù)量下降。我國寬口徑勞動年齡人口數(shù)量（15 — 64 歲）于 2013 年達(dá)到 101041 萬人的峰值后，開始逐漸減少，到 2023 年下降至 96228 萬人。總?cè)丝跀?shù)量亦于2021年達(dá)到141260萬人的峰值，此后開始由升轉(zhuǎn)降，2023年下降至140967萬人?！笆逦濉逼陂g，我國勞動年齡人口數(shù)量和總?cè)丝跀?shù)量還將繼續(xù)呈下降趨勢。勞動年齡人口數(shù)量下降主要作用于供給端，一方面對潛在經(jīng)濟(jì)增長率產(chǎn)生負(fù)向影響，另一方面可能在一定程度上緩解整體就業(yè)壓力；而總?cè)丝跀?shù)量下降將進(jìn)一步作用于需求端，對擴(kuò)大國內(nèi)有效需求尤其是居民消費需求造成挑戰(zhàn)。
其二，人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化。根據(jù)聯(lián)合國的界定，當(dāng)一個國家或地區(qū) 65 歲及以上人口占比超過 14% 時稱為“老齡社會”，當(dāng) 65 歲及以上人口占比超過 21% 時稱為“超老齡社會”。2023 年，我國 65 歲及以上人口數(shù)量為 21676 萬人，在總?cè)丝谥斜戎剡_(dá)到 15.4%，按照上述標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)進(jìn)入“老齡社會”?！笆逦濉睍r期，我國人口結(jié)構(gòu)的老齡化程度還將繼續(xù)加深。尤其值得重視的是，不同區(qū)域的老齡化進(jìn)程并非均質(zhì)化的：從城鄉(xiāng)比較來看，農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度整體上高于城市地區(qū)；從城市內(nèi)部來看，沈陽、長春等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一、年輕人口大量流出的城市，面臨更為嚴(yán)重的老齡化問題。人口老齡化對經(jīng)濟(jì)社會運行的影響是系統(tǒng)性的：在財政和社會保障方面，人口老齡化將帶動醫(yī)療、養(yǎng)老支出大幅增加，對社保賬戶的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)。在金融方面，由于中年群體一般而言是凈儲蓄者、老年群體一般而言是負(fù)儲蓄者，老齡化會拉低經(jīng)濟(jì)整體的儲蓄率；同時由于老年群體的風(fēng)險偏好相對較低，老齡化還可能拉低社會整體的風(fēng)險偏好、抬高金融產(chǎn)品的風(fēng)險溢價。在民生和公共服務(wù)方面，老齡化對小區(qū)物業(yè)、醫(yī)院、市政交通、公共廁所、公園等設(shè)施的適老化配套提出了更為迫切的要求。
其三，生育意愿下降和少子化。近年來，我國出生人口數(shù)量逐年減少，2023 年出生人口數(shù)量為 902 萬人，僅相當(dāng)于 20 世紀(jì) 90 年代的一半左右。出生人口數(shù)量減少的背后，既有生育年齡人口基數(shù)收縮的原因，也有生育意愿降低的原因。據(jù)聯(lián)合國“世界人口預(yù)測（2024）”的數(shù)據(jù)，2023 年我國的總和生育率已降至 1.0。這一數(shù)字不僅大幅低于 2.1（更替水平），而且在主要國家中也明顯處于過低水平。造成年輕人生育意愿偏低的原因主要包括三個方面：一是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提升，人們傾向于更加重視生育小孩的質(zhì)量，生育質(zhì)量對生育數(shù)量形成“替代效應(yīng)”，導(dǎo)致生育率下降成為普遍現(xiàn)象。二是當(dāng)前我國生育、養(yǎng)育、教育綜合成本較高，相關(guān)公共服務(wù)和社會保障體系不夠健全，生養(yǎng)小孩會顯著加重家庭的支出負(fù)擔(dān)。三是就業(yè)壓力較大，青年失業(yè)率偏高，加之勞動力市場普遍存在對婚育年齡女性的歧視，導(dǎo)致青年人推遲婚育決策，害怕因生育小孩而影響職業(yè)發(fā)展。生育意愿過低和嚴(yán)重少子化不利于人口結(jié)構(gòu)健康可持續(xù)發(fā)展?！笆逦濉睍r期，生育政策的重點應(yīng)由前期以放松約束為主，加快轉(zhuǎn)向更為積極地以鼓勵生育為主，著力緩解生育率下降的勢頭。
其四，人口代際結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。我國的人口代際結(jié)構(gòu)正在發(fā)生劇烈轉(zhuǎn)型。由于不同代際人口在人力資本稟賦、消費—儲蓄偏好、勞動—休閑偏好、家庭和婚育觀念、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)理念等方面存在差異，人口代際結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對諸多經(jīng)濟(jì)變量將產(chǎn)生直接或間接的影響。其中，代際之間人力資本稟賦差異的影響在“十五五”時期尤為凸顯。從總量上看，“十五五”時期退出勞動年齡區(qū)間的人口數(shù)量大于進(jìn)入勞動年齡區(qū)間的人口數(shù)量，這意味著勞動力市場的總量就業(yè)壓力可能有所緩解。從結(jié)構(gòu)上看，與退出勞動年齡區(qū)間的人口群體相比，“十五五”時期進(jìn)入勞動年齡區(qū)間的人口群體的受教育程度明顯更高、接受過大學(xué)教育的比例明顯更高，他們對就業(yè)崗位和薪資報酬的期待也更高。這意味著，大學(xué)畢業(yè)生群體的結(jié)構(gòu)性就業(yè)壓力在“十五五”時期仍將延續(xù)。
其五，人口在地區(qū)間大規(guī)模流動。流動人口數(shù)量大、占比高，是現(xiàn)階段我國重要的人口學(xué)特征。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020 年全國流動人口數(shù)量達(dá)到 37582 萬人，占總?cè)丝跀?shù)量的 26.04%。其中，跨省流動人口為 12484 萬人，省內(nèi)流動人口為 25098 萬人。預(yù)計“十五五”期間，流動人口數(shù)量大、占比高的現(xiàn)象仍將突出。一方面，人口流動是市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動要素實現(xiàn)優(yōu)化配置的必要過程，具有積極意義；另一方面，人口大規(guī)模流動也對經(jīng)濟(jì)社會治理提出了挑戰(zhàn)，如社會保險費繳存地和使用地不一致，基礎(chǔ)教育學(xué)位等公共服務(wù)在人口流出地和流入地供需失衡，建設(shè)用地和碳排放權(quán)等指標(biāo)的行政配給式分配機(jī)制所造成的扭曲日益加大等。
其六，家庭結(jié)構(gòu)小型化。家庭是社會的細(xì)胞，是決定社會形態(tài)的基礎(chǔ)單元。在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，我國傳統(tǒng)上大家庭聚居的家庭形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變。1990 年，我國家庭戶平均規(guī)模為 3.96 人 / 戶。此后家庭戶人口逐漸減少。到 2020 年第七次人口普查時，家庭戶平均規(guī)模已下降至 2.62 人 / 戶。由于異地上學(xué)和就業(yè)、平均結(jié)婚年齡推遲、離婚率上升等因素的綜合作用，一人戶家庭和二人戶家庭占比大幅上升，小家庭成為占據(jù)主流地位的家庭形態(tài)。除了對房地產(chǎn)戶型、家具家電產(chǎn)品設(shè)計等方面的直接影響之外，家庭結(jié)構(gòu)小型化還會降低微觀個人和家庭的抗風(fēng)險能力，降低社會整體面對自然災(zāi)害、失業(yè)等沖擊時的韌性，從而在宏觀層面對健全社會保障體系提出更高的要求。
三、貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，積極發(fā)掘經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動能
“十五五”時期是推動實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”的關(guān)鍵期和由世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的“中等偏上收入組”向“高收入組”邁進(jìn)的關(guān)口期，因而整體上保持經(jīng)濟(jì)增速處于合理區(qū)間至關(guān)重要。在此過程中，面對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)三個方面重大變化，需要通過深化改革的辦法加以應(yīng)對?？梢哉f，貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》精神，進(jìn)一步全面深化改革的過程，既是應(yīng)對挑戰(zhàn)、克服困難的過程，同時也是發(fā)掘新機(jī)遇、釋放新動能的過程。
（一）保持經(jīng)濟(jì)增速在合理區(qū)間，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平邁上更高臺階
推動實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”，“十五五”時期經(jīng)濟(jì)增速必須保持在適度合理區(qū)間。圍繞經(jīng)濟(jì)增長的宏觀政策框架可從“潛在經(jīng)濟(jì)增長率”和“實際經(jīng)濟(jì)增長率與潛在經(jīng)濟(jì)增長率之間的缺口”兩個層面展開。
其一，多管齊下挖掘潛力，將潛在經(jīng)濟(jì)增長率保持在適度水平。國際經(jīng)驗表明，潛在經(jīng)濟(jì)增長率會隨著人均 GDP 水平的上升而趨于下降。然而，受多重因素影響，不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，潛在經(jīng)濟(jì)增長率下降的幅度和節(jié)奏存在較大差異。結(jié)合我國實際情況，采取以下四種措施能夠有效延緩潛在經(jīng)濟(jì)增長率過快下滑，甚至在一段時期內(nèi)扭轉(zhuǎn)潛在經(jīng)濟(jì)增長率下滑的態(tài)勢。一是緊緊抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機(jī)遇，通過技術(shù)進(jìn)步提升創(chuàng)新型全要素生產(chǎn)率。二是深化要素市場化改革，激發(fā)市場活力，通過優(yōu)化勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等各類要素配置來提升結(jié)構(gòu)性全要素生產(chǎn)率。三是積極培育人力資本，對沖勞動年齡人口數(shù)量下降對潛在經(jīng)濟(jì)增長率的拖累。四是保持適度的投資率，提高人均資本存量水平和資本利用率，通過資本積累提升潛在經(jīng)濟(jì)增長率。
其二，著力擴(kuò)大國內(nèi)有效需求，促進(jìn)實際經(jīng)濟(jì)增長率向潛在經(jīng)濟(jì)增長率收斂。當(dāng)前，我國實際經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)低于潛在經(jīng)濟(jì)增長率，實際產(chǎn)出與潛在產(chǎn)出之間存在較大負(fù)向產(chǎn)出缺口，主要原因在于國內(nèi)有效需求不足。一旦實際產(chǎn)出長期低于潛在產(chǎn)出，就可能出現(xiàn)大量要素資源被閑置浪費、部分產(chǎn)能因長期得不到有效利用而耗散出清，從而拖拽潛在增長率被動下行?！笆逦濉睍r期，應(yīng)當(dāng)極力避免這種情況發(fā)生。擴(kuò)大國內(nèi)有效需求，要消費和投資并重。消費領(lǐng)域重點舉措為：一是增強(qiáng)居民消費能力。政策重點在于優(yōu)化宏觀和微觀收入分配結(jié)構(gòu)，提高居民可支配收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。二是提升居民消費意愿。政策重點在于健全教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的社會保障體系，降低老百姓的預(yù)防性儲蓄傾向。投資領(lǐng)域重點舉措為：一是以投資補(bǔ)短板，主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資補(bǔ)短板和社會民生公共服務(wù)領(lǐng)域的投資補(bǔ)短板；二是以投資促升級，即通過在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域加強(qiáng)投資，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件改善。
（二）加快推進(jìn)新型工業(yè)化，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力
相對于傳統(tǒng)工業(yè)化階段而言，新型工業(yè)化的重點在于朝著高端化、智能化、綠色化三大方向推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
其一，推動產(chǎn)業(yè)高端化轉(zhuǎn)型。一是以科技創(chuàng)新催生新產(chǎn)業(yè)。政府與市場分工協(xié)作，形成國家科研機(jī)構(gòu)和高水平研究型大學(xué)深耕基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，科技領(lǐng)軍企業(yè)主攻關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新和前沿引領(lǐng)技術(shù)，各類大中小企業(yè)齊頭并進(jìn)改進(jìn)創(chuàng)新生產(chǎn)工藝流程的產(chǎn)學(xué)研深度融合的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)生態(tài)，促進(jìn)形成更多革命性技術(shù)突破，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。二是持續(xù)優(yōu)化高端產(chǎn)業(yè)布局。構(gòu)建全球科技前沿和產(chǎn)業(yè)前沿動態(tài)監(jiān)測體系，及時根據(jù)科技前沿和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈格局變化，完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)布局，做到有進(jìn)有出、動態(tài)調(diào)整，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集群式發(fā)展。三是健全包括天使投資、風(fēng)險投資、私募股權(quán)投資、上市融資、政府投資基金在內(nèi)的科技金融體系，為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供多層次、多元化、全生命周期的金融服務(wù)支持，促進(jìn)科技—產(chǎn)業(yè)—金融良性循環(huán)。四是深化要素市場化改革，完善落后產(chǎn)能的市場出清機(jī)制，引導(dǎo)、激勵、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向高端產(chǎn)業(yè)和高附加值環(huán)節(jié)流動，實現(xiàn)要素優(yōu)化再配置。
其二，推動產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型。一是以數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，引領(lǐng)帶動經(jīng)濟(jì)社會智能化轉(zhuǎn)型。統(tǒng)籌推進(jìn) 5G、大數(shù)據(jù)中心、智能路網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高效運營，加快新一代信息技術(shù)全方位全鏈條普及應(yīng)用。二是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)深度融合，運用數(shù)字技術(shù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)賦能，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型；大力發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步鞏固我國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、門類豐富、配套齊全、反應(yīng)敏捷、市場適應(yīng)力強(qiáng)的優(yōu)勢。三是以政府部門公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用為突破口，帶動各類數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展壯大；在鼓勵市場探索、及時總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立數(shù)據(jù)要素權(quán)屬界定和利益分配制度，激活數(shù)據(jù)要素價值。四是推動智能網(wǎng)聯(lián)汽車、無人配送等新技術(shù)在“十五五”時期擴(kuò)大應(yīng)用落地、以點帶面，提升交通物流領(lǐng)域的數(shù)字化智能化水平。
其三，推動產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型。一是加快建設(shè)新型能源體系。鞏固新能源技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提高非化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比，健全煤炭清潔高效利用機(jī)制。深化電力體制改革，建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，推廣儲能技術(shù)應(yīng)用和儲能設(shè)施投資，增強(qiáng)電力系統(tǒng)對光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等新能源的消納能力。二是繼續(xù)提升新能源汽車市場占有率，降低交通運輸領(lǐng)域碳排放，推動電動汽車通過錯峰充電、車網(wǎng)互動、換電模式等多種形式參與電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)，實現(xiàn)汽車充換電與電網(wǎng)深度融合。三是鼓勵支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)朝著綠色低碳化方向更新設(shè)備和改造工藝流程，促進(jìn)降低能耗，增強(qiáng)減污治污能力。四是加快構(gòu)建完善碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系等基礎(chǔ)性配套制度，完善碳排放權(quán)定價機(jī)制，為擴(kuò)大碳排放權(quán)交易市場創(chuàng)造更為有利的條件；以市場化手段引導(dǎo)能源優(yōu)化利用，推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。
（三）深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
根據(jù)城鎮(zhèn)化加速期逐漸步入尾聲、開始向城鎮(zhèn)化成熟期過渡的新階段新特征，以戶籍制度改革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主要政策抓手，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。
其一，加快推進(jìn)戶籍相關(guān)制度改革。以新一代農(nóng)民工等重點群體為突破口，實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)與經(jīng)常居住地掛鉤，促進(jìn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率向常住人口城鎮(zhèn)化率收斂。對于個別放開戶籍限制條件尚不成熟的超大城市，深化探索居住證制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)與居住證相掛鉤。
其二，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鼓勵有條件的地區(qū)率先試點城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化管理，探索以城帶鄉(xiāng)、以城促鄉(xiāng)的經(jīng)驗。支持各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向高效流通，加快推進(jìn)土地制度改革，實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間高效流轉(zhuǎn)和利用；探索技術(shù)下鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)新模式，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新力量。完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)配套體系，促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。完善對農(nóng)村地區(qū)弱勢群體的社會保障，做好社會政策托底工作。
其三，優(yōu)化城市布局，在集聚和分散的過程中實現(xiàn)更平衡更充分的發(fā)展。更大力度發(fā)揮京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)在引領(lǐng)帶動全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略性作用。以國家級城市群和千萬以上人口規(guī)模的都市圈為中心，輻射帶動周邊地區(qū)，實現(xiàn)組團(tuán)聯(lián)動式發(fā)展。發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中承上啟下的樞紐功能。加快探索“收縮型城市”新發(fā)展模式，引導(dǎo)各地根據(jù)自身比較優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，確保人均量的合理增長和人民生活水平的穩(wěn)步提升。
其四，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。順應(yīng)人口流動方向，優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，充分保障人口流入城市的住房供給，合理縮減人口流出城市的住房供給。探索政府與市場協(xié)調(diào)配合的投融資模式和項目運營管理模式，高質(zhì)量推進(jìn)老舊小區(qū)改造和“城中村”改造，在存量改造更新的過程中提升城市面貌，改善老百姓居住環(huán)境。鼓勵支持住房租賃市場尤其是長租房市場發(fā)展，促進(jìn)形成租購并舉、租售聯(lián)動的房地產(chǎn)市場格局。
其五，充分用好城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入成熟期之前的窗口期，全面提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施水平。實施城市地下管網(wǎng)改造升級工程，為防止城市內(nèi)澇夯實基礎(chǔ)。加強(qiáng)江河湖海沿岸、公路鐵路沿線以及自然災(zāi)害敏感地區(qū)的國土建設(shè)，增強(qiáng)應(yīng)對洪水、干旱、臺風(fēng)、塌方、泥石流等自然災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力。加快大數(shù)據(jù)中心、智能路網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型筑牢基座。
（四）積極應(yīng)對老齡化和少子化，持續(xù)培育和釋放“人口質(zhì)量紅利”
“十五五”時期，應(yīng)加快健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系，主動應(yīng)對人口數(shù)量下降和人口結(jié)構(gòu)老齡化、少子化帶來的挑戰(zhàn)。
其一，實施人力資本培育工程，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。持續(xù)開發(fā)和釋放“人口質(zhì)量紅利”，對沖“人口數(shù)量紅利”減弱對潛在經(jīng)濟(jì)增長率的拖累。從教育和健康兩個維度大力培育人力資本：一是優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)和提高國民平均受教育水平；二是全面提升國民身體素質(zhì)和健康水平。
其二，實施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略。構(gòu)建適合中國國情的家庭、市場、政府、社會分工協(xié)調(diào)的多主體供給、多渠道保障的養(yǎng)老體系。加快推動小區(qū)物業(yè)、醫(yī)院、市政交通、公共廁所、商場等公共設(shè)施的適老化改造。建立基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)增速和物價上漲幅度相匹配的調(diào)整機(jī)制。完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，增強(qiáng)多層次養(yǎng)老保險體系的普惠性、公平性和可持續(xù)性。按照自愿、彈性原則，漸進(jìn)式、結(jié)構(gòu)化地延遲法定退休年齡。
其三，積極鼓勵和支持生育。生育政策應(yīng)由前期放松“二孩”“三孩”約束的被動型政策為主，轉(zhuǎn)向積極鼓勵和支持生育的主動型政策為主。完善生育支持政策體系和激勵機(jī)制，推動建設(shè)生育友好型社會。加大生育、養(yǎng)育、教育各環(huán)節(jié)的政策支持力度，不斷完善并落實好生育休假、生育補(bǔ)貼、個人所得稅抵扣等配套制度，健全普惠育幼服務(wù)體系。在勞動力市場上加強(qiáng)對女性歧視方面的監(jiān)督檢查和司法救濟(jì)，為婚育年齡女性營造公平的就業(yè)環(huán)境。多措并舉著力降低微觀家庭的綜合生育成本，推動生育率回升至合理區(qū)間。
其四，把穩(wěn)定就業(yè)尤其是穩(wěn)定青年群體就業(yè)擺在更重要的戰(zhàn)略高度。及時根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力市場需求變化，調(diào)整優(yōu)化高等教育和職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置，促進(jìn)勞動力市場供需結(jié)構(gòu)再平衡。在制定實施宏觀政策過程中樹立就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，將財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等政策工具與企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)的能力相掛鉤。
其五，完善人口大規(guī)模流動條件下經(jīng)濟(jì)社會治理。順應(yīng)人口在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間大規(guī)模流動的形勢，在建設(shè)用地、碳排放權(quán)指標(biāo)等領(lǐng)域加快構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，發(fā)揮市場在相關(guān)要素配置中的決定性作用。推動相關(guān)公共服務(wù)隨人走，實現(xiàn)基本公共服務(wù)類轉(zhuǎn)移支付與常住人口相掛鉤。在擴(kuò)大人口流入地的教育醫(yī)療公共服務(wù)供給的同時，確保人口流出地人均基本公共服務(wù)水平不滑坡。
其六，以宏觀層面的制度建設(shè)增強(qiáng)社會韌性。面對家庭結(jié)構(gòu)小型化的趨勢，應(yīng)從宏觀層面加強(qiáng)制度建設(shè)，提升社會保障水平、增強(qiáng)社會韌性，從而彌補(bǔ)家庭結(jié)構(gòu)小型化背景下微觀個人和微觀家庭抗風(fēng)險能力的下降。加強(qiáng)中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中有關(guān)家庭觀念、家風(fēng)建設(shè)的教育和輿論引導(dǎo)，維護(hù)家庭這一基礎(chǔ)社會單元的和諧穩(wěn)定和溫暖向善。
四、結(jié)語
“十五五”時期是我國推動實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”的關(guān)鍵期，是我國由世界銀行標(biāo)準(zhǔn)的“中等偏上收入組”國家（或地區(qū)）邁進(jìn)“高收入組”國家（或地區(qū)）的關(guān)口期。從總量而言，“十五五”時期保持經(jīng)濟(jì)增速在合理區(qū)間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，對于推動實現(xiàn)“2035 年目標(biāo)”和成功跨越中等收入陷阱具有重要意義。從結(jié)構(gòu)而言，“十五五”時期我國將經(jīng)歷三個方面的重大變化：一是工業(yè)化進(jìn)程的重大階段轉(zhuǎn)換——傳統(tǒng)工業(yè)化基本完成，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)更為緊迫；二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重大階段轉(zhuǎn)換——“城鎮(zhèn)化加速期”逐漸步入尾聲，開始向“城鎮(zhèn)化成熟期”過渡，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要更為迫切；三是人口結(jié)構(gòu)的重大變化——“人口數(shù)量紅利”減弱，人口總量負(fù)增長，人口年齡結(jié)構(gòu)老齡化和少子化挑戰(zhàn)加劇。這三個重大變化具有基礎(chǔ)性，其中既蘊(yùn)含著新的機(jī)遇，也潛藏著一些新的困難挑戰(zhàn)。
將黨的二十屆三中全會精神和《決定》部署的各項改革任務(wù)融入“十五五”規(guī)劃之中，對于推動“十五五”時期經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。國家層面和各個地方研究制定“十五五”規(guī)劃的過程中，尤其需要針對上述三個方面的重大變化，貫徹落實二十屆三中全會《決定》精神，力求通過深化改革的辦法，發(fā)掘機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)?？傊?，在推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展的過程中，要釋放經(jīng)濟(jì)增長新動能，助力“十五五”時期整體經(jīng)濟(jì)增速保持在合理區(qū)間，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平邁上更高臺階。
來源 | 《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2024年第5期（作者馮明，系中國社會科學(xué)院大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所宏觀政策與評價研究室主任、研究員，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)與政策評估實驗室研究員。）